Как известно, согласно плану действий Правительства „Возобновление Украины”, представленному 3 сентября 2014 года, до конца 2014 года должна была быть проведена „дерегуляция рынка”, а именно сокращение количества контролирующих органов вдвое, а также отмена регуляторных актов, которые противоречат принципу свободы предпринимательской деятельности и т.д.

Кроме того, в соответствии со Стратегией устойчивого развития "Украина - 2020", утвержденной Приказом Президента Украины от 12.01.2015 г. № 5/2015 в качестве одной из 62 реформ и программ развития государства определена «дерегуляция и развитие предпринимательства», согласно которой запланировано сокращение количества документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности и т.д.

Несмотря на это, а также не взирая на принятие ряда нормативных актов, направленных на «дерегуляцию», в том числе Закона Украины о дерегуляции от 12.02.2015 г., в Украине до сих пор во многих сферах хозяйствования присутствует громоздкая, противоречивая, непрозрачная и трудоемкая бюрократическая процедура открытия и ведения бизнеса.

Одним из наиболее ярких примеров незавершенности программы „дерегуляции” является процедура получения разрешительных документов Государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины (далее - «СЭС») для открытия любого заведения общественного питания.

Так, согласно 22 статье Закона Украины «О безопасности и качестве пищевых продуктов» (далее - Закон о продуктах) любой субъект хозяйствования, осуществляющий деятельность по производству и/или продаже пищевых продуктов, обязан получить эксплуатационное разрешение главного санитарного врача на используемые им производственные мощности (помещение и оборудование).

При этом необходимо отметить, что упомянутое эксплутационное разрешение содержится в Перечне документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности, утвержденном Законом Украины от 12.02.2015 года (далее - Перечень разрешительных документов), поэтому его получение может требоваться контролирующими органами.

Однако, к сожалению, на практике субъект хозяйствования сталкивается с необходимостью получения также некоторых дополнительных разрешительных документов СЭС, природа которых неоднозначна.

Так, наряду с эксплуатационным разрешением, законодательством Украины предусмотрен такой разрешительный документ как заключение экспертизы СЭС. В связи с этим предлагаем проанализировать, какими нормативно-правовыми актами предусмотрена обязанность получения заключения какой-либо экспертизы СЭС, какова же процедура и что является ее объектом.

Проведение экспертизы СЭС предусмотрено Законом Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» (далее - Закон о СЭС). Согласно определениям терминов, содержащимся в Законе о СЭС, объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы являются любая деятельность, продукция и т.д., реализация (функционирование, использование) которых может навредить здоровью человека, а также действующие объекты в случаях, когда их вредное влияние установлено в процессе функционирования (использования).

При этом конкретный перечень объектов экспертизы содержится в специальной статье Закона о СЭС и включает, в том числе, продукцию, полуфабрикаты и опасные факторы, использование или сбыт которых может причинить вред здоровью человека, а также действующие объекты. Необходимо отметить, что согласно Закону о СЭС понятие опасных факторов является практически всеобъемлющим, так как включает в себя любое вещество, материал, продукт и т.д., который при определенных условиях может оказать негативное воздействие на здоровье человека.

Отсюда следует, что согласно Закону о СЭС объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы может быть довольно широкий и неоднородный круг понятий: как деятельность в сфере ресторанного бизнеса, так и изготовляемые блюда и т.д.

Для определения того, какое же именно заключение СЭС может требоваться контролирующими органами, обратимся к Перечню разрешительных документов. Так, согласно Перечню в Украине существуют несколько видов заключений экспертизы СЭС, к примеру, для действующих объектов, для продукции и полуфабрикатов, для документации на разработку оборудования и т.д.

Процедура проведения экспертизы регламентируется Временным порядком проведения государственной санитарно-гигиенической экспертизы, утвержденным Приказом МОЗ № 247 от 09.10.2000 г. (далее - Порядок), который устанавливает перечни необходимых документов для проведения каждой из перечисленных выше экспертиз.

Кроме того, данный подзаконный нормативный акт предусматривает, что использование или функционирование объектов экспертизы без наличия позитивного вывода санитарно-эпидемиологической экспертизы запрещается. Полагаем, что данная норма подзаконного акта противоречит содержанию Закона о СЭС, поскольку согласно нему запрещается производство или деятельность предприятия только в случае выявления их несоответствия санитарным нормам. Более того, согласно Закону о продуктах запрещается производство и реализация только тех продуктов, которые как минимум вызывают подозрение в их безопасности.

Исключением является установление в Законе о продуктах запрета на ввод в оборот пищевых продуктов специального диетического использования, не прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу и регистрацию, что является практически единственным случаем, когда законом установлена обязанность субъекта хозяйствования по получению заключения экспертизы СЭС.

Таким образом, законы Украины не предусматривают запрет, подобный сформулированному в Порядке, на производство, использование и реализацию объектов санитарно-эпидемиологической экспертизы без получения позитивного заключения СЭС.

Отсюда следует, что закон не устанавливает конкретных случаев и критериев проведения экспертизы СЭС. В связи с этим однозначно невозможно определить, в каком случае должен проводиться тот или иной вид экспертизы, предусмотренный в Перечне, в частности, какое именно заключение (или заключения) экспертизы СЭС необходимо для целей открытия заведения общественного питания.

При этом необходимо учитывать, что закон не ставит проведение экспертизы условием для получения эксплуатационного разрешения. Поэтому возникает вопрос о том, каково же соотношение этих двух разрешительных документов СЭС. Здравый смысл подсказывает, что проведение экспертизы должно предшествовать получению эксплуатационного разрешения в отдельных случаях. Однако из норм закона такой вывод не следует.

Таким образом, обилие противоречивых и неоднозначных норм, регулирующих вопросы выдачи разрешительных документов СЭС, создает почву для широкого их толкования и злоупотреблений чиновников. С одной стороны, Законом Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» предусмотрено, что необходимость получения разрешительных документов и их виды устанавливаются исключительно законами. С другой стороны, в связи с несовершенством последних, на практике чиновники не придерживаются данного принципа и берут на себя нормотворческие функции.

Подтверждением этого является то, что при последнем опыте обращения в центр предоставления административных услуг (далее - Центр), как единый орган, осуществляющий выдачу разрешительных документов, с вопросом о получении разрешения на открытие заведения общественного питания в апреле этого года мы получили «в нагрузку» бланк заявления о проведении экспертизы СЭС, информационную карточку на проведение экспертизы СЭС действующих объектов, образец заполненного заявления на экспертизу СЭС документации на разработку оборудования, а также бланк заявления на имя СЭС на получение документа разрешительного характера (какого именно - в бланке не указано). К слову о политике «дерегуляции», форма последнего упомянутого бланка заявления была отменена Постановлением Кабинета Министров Украины от 28.01.2015 года № 42 «Некоторые вопросы дерегуляции хозяйственной деятельности».

По видимому, количество и актуальность форм заявлений, которые, по мнению сотрудников Центра, являются обязательными для заполнения, отображают характер и степень восприятия государственными служащими программы дерегуляции и норм действующего законодательства.

В результате даже человек с юридическим образованием, не говоря уже о простом предпринимателе, не в состоянии самостоятельно сориентироваться и определить, какую из форм заявлений необходимо заполнить и для проведения какого вида экспертизы пригласить к себе СЭС. Это приводит к тому, что субъект хозяйствования рискует собственным заявлением обеспечить себе визит инспекции СЭС, специалисты которой в обход моратория на проверки тем самым с радостью обеспечат себе поле для деятельности.

Исходя из вышесказанного не приходится и вспоминать о Стратегии устойчивого развития "Украина - 2020", так как описанное больше напоминает о широком спектре санкций антикоррупционного законодательства, а также об отдельных нормах Уголовного кодекса Украины.

Что же касается самого вопроса необходимости получения заключения экспертизы СЭС для открытия заведения общественного питания, то ввиду обилия и многообразия противоречивых норм, регулирующих объект экспертизы, а также исходя из анализа действующего законодательства в данной сфере не представляется возможным с точностью определить, что именно должно являться объектом экспертизы, а поэтому и когда именно, и при наличии каких условий возникает необходимость в ее проведении. Такая ситуация создает обширные возможности для коррупции, борьба с которой также входит в упомянутую выше Стратегию.

Таким образом, проблема получения разрешения СЭС на открытие заведения общественного питания лежит, прежде всего, в законодательной сфере, противоречивость которой порождает разброд и шатание в правоприменительной плоскости, что нередко является поводом для коррупции. В связи с этим полагаем, что положить конец такому состоянию дел должны изменения в законодательство, устанавливающие необходимость получения единого разрешения СЭС, однозначные критерии и случаи его получения, описывающие прозрачную и понятную всем гражданам Украины процедуру. Такой закон существенно облегчит жизнь предпринимателей и устранит всякую возможность для злоупотреблений чиновников.